Il meccanismo italiano per le crisi bancarie

Da anni utilizzato nel contesto nazionale, l’istituto giuridico della Lca
è servito anche per risolvere il caso delle due banche venete. Come?
Ne parla Domenico Siclari, docente alla Sapienza di Roma

La liquidazione coatta amministrativa (Lca) è un istituto giuridico ampiamente sperimentato da svariati decenni nel nostro contesto nazionale, ma che è balzato agli onori della cronaca per la sua recente applicazione nel caso della crisi delle due banche venete, Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza.
[auth href=”https://www.lefonti.legal/registrazione/” text=”Per leggere l’intero articolo devi essere un utente registrato.
Clicca qui per registrarti gratis adesso o esegui il login per continuare.”]Con Domenico Siclari, docente di diritto dell’economia e dei mercati finanziari presso l’Università Sapienza di Roma, si sono esaminate le esperienze pregresse della Lca, i dettagli tecnici della sua applicazione al caso appena ricordato,  l’efficacia di questo strumento, le differenze rispetto ad altre modalità di risoluzione delle crisi bancarie e la sua compatibilità con la nuova normativa Ue in questo specifico ambito.

Parlando di Lca non si può non fare riferimento all’esperienza storica di questo istituto giuridico in ambito bancario. Vuol provare a ricordarla brevemente?

Nell’ordinamento italiano, in passato, la gestione delle crisi bancarie è stata condotta mediante l’utilizzo della Lca, quale istituto generale previsto per le imprese esercenti un’attività di rilevanza pubblicistica e, quindi, assoggettata al controllo da parte dell’autorità amministrativa. La Lca determina la liquidazione dei beni dell’impresa e il riparto del ricavato tra i creditori nel rispetto del principio della loro par condicio, al pari del fallimento, perseguendo l’ulteriore fine di rimuovere dal mercato anche le banche il cui disordine economico o amministrativo rischia di compromettere l’interesse dello Stato ad assicurare il buon funzionamento e la stabilità del sistema bancario nel suo complesso.
L’utilizzo della Lca da parte della Banca d’Italia ha consentito di trovare idonee soluzioni alle singole crisi mediante processi di acquisizione e assorbimento della banca in crisi da parte di altre banche, nel contesto di politiche di aggregazione attraverso fusioni societarie, cessioni di attività e passività, acquisto di aziende o rami di aziende, salvaguardando la continuità dei rapporti attivi e passivi a tutela dei risparmiatori coinvolti, con il ricorso ad aiuti pubblici o da parte del Fondo interbancario di tutela dei depositanti.

Delineate quindi le linee portanti dell’esperienza finora maturata della Lca si può provare a stilarne un giudizio?

Devo sottolineare che l’istituto della Lca si è distinto, nell’esperienza ormai passata, per la sua efficienza economica, consentendo di conseguire in concreto, sia la tutela dei depositanti, sia la stabilità finanziaria del sistema. Le iniziative volte a individuare un regime giuridico comune a livello internazionale, peraltro, non sortivano gli effetti auspicati, considerato che la difficoltà di armonizzazione dei vari regimi nazionali portava ad adottare soltanto la direttiva europea sul risanamento e la liquidazione delle banche, che consentiva a ciascun paese membro la possibilità di continuare ad utilizzare le proprie regole.

Toccando il versante internazionale, invece, si registrano delle novità importanti in tema di risoluzione delle crisi bancarie?
A seguito della crisi finanziaria del 2007 la disciplina europea che non consente più l’erogazione di aiuti pubblici al settore bancario, in quanto incompatibile con le regole della concorrenza, unitamente alle modificazioni della stessa struttura dell’impresa bancaria, non più interessata ad occupare il mercato con sportelli fisici oramai troppo costosi e superati dalla progressiva utilizzazione dei servizi digitali, hanno comportato l’individuazione di soluzioni giuridiche diverse delle crisi bancarie, che permettano di conservare la continuità dei rapporti della clientela senza fare ricorso a risorse dei contribuenti; riversando, invece , l’onere delle perdite su azionisti, creditori e depositanti per evitare il classico rischio di moral hazard. La direttiva 2014/59/Ue introduce, quindi, un nuovo quadro giuridico per la risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento, nel quale, sia la vigilanza bancaria, sia la gestione delle crisi si svolgono a livello europeo.


Venendo  all’attualità: quale spazio si può ricavare ancora per l’istituto della Lca?

In realtà , nel nuovo quadro regolatorio relativo alla gestione delle crisi bancarie, caratterizzato dall’introduzione del nuovo strumento della “risoluzione”, pare tornare in auge il tradizionale strumento della Lca, ben noto all’ordinamento italiano.. Un recente esempio della riproposizione di questo strumento si è registrato nel caso del decreto-legge 25 giugno 2017, n. 99, recante appunto «Disposizioni urgenti per la liquidazione coatta amministrativa di Banca popolare di Vicenza spa e di Veneto Banca spa». In una situazione di crisi conclamata, il provvedimento ha, infatti, introdotto disposizioni urgenti per facilitare la Lca di Banca Popolare di Vicenza spa e di Veneto Banca spa per garantire la continuità del sostegno del credito alle famiglie e alle imprese del territorio.

Ci può illustrare i dettagli di questa operazione?
Per garantire la continuità dell’accesso al credito da parte delle famiglie e delle imprese, nonché per la gestione dei processi di ristrutturazione delle banche in liquidazione, è stata disposta una iniezione di liquidità pari a circa 4,8 miliardi di euro; nonché la concessione di garanzie statali, per un ammontare massimo di circa 12 miliardi di euro, sul finanziamento della massa liquidatoria dei due istituti da parte dell’istituto acquirente, Intesa Sanpaolo. Per i creditori subordinati delle banche che siano investitori al dettaglio è stato previsto un meccanismo di ristoro analogo a quello stabilito dal decreto legge n. 59 del 2016 per gli istituti posti in risoluzione nel novembre 2015, con le prestazioni a carico del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositanti. Sono state quindi introdotte misure per rendere fiscalmente neutre le operazioni di cessione e gli interventi pubblici che le possono accompagnare, intendendosi, inoltre, consentire il trasferimento dei crediti per le imposte differite delle banche in liquidazione al cessionario dell’azienda bancaria. E non solo.

Vi sono altri aspetti del provvedimento che è bene ricordare?
Nel corso dell’esame in sede referente è stato rifuso nel provvedimento il contenuto del decreto-legge n. 89 del 2017, che ha modificato la disciplina dell’intervento statale nelle procedure di risanamento e ricapitalizzazione degli istituti bancari recata dal decreto-legge n. 237 del 2016, intervenendo in particolare sulla normativa che concerne il riparto degli oneri di risanamento delle banche tra azionisti e creditori subordinati (il cosiddetto burden sharing). L’art. 2 del decreto-legge n. 99 del 2017, ad esito della positiva decisione della Commissione UE sulle misure adottate dall’Italia per agevolare l’uscita dal mercato di Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza, consente al Ministro dell’Economia e delle Finanze, su proposta della Banca d’Italia,  di: sottoporre le due banche a LCA, disponendo altresì la continuazione dell’esercizio dell’impresa (art. 2, comma 1, lettere a) e b)); prevedere la cessione dell’azienda bancaria o di rami di essa ad un acquirente (art. 2, comma 1, lettera c)); adottare misure di sostegno pubblico per la predetta cessione.

In quello stesso decreto c’è anche una previsione specifica che legittima gli interventi pubblici. Ce la può ricordare?
L’art. 4 ha autorizzato il Mef ad effettuare i seguenti interventi pubblici a sostegno dell’operazione: concessione della garanzia dello Stato a copertura dello sbilancio di cessione; erogazione di un supporto finanziario per ricostituire i fondi propri del cessionario per un ammontare idoneo a fronteggiare l’assorbimento patrimoniale derivante dalle attività ponderate per il rischio acquisito; concessione della garanzia dello Stato sull’adempimento di obblighi assunti dalle due banche in relazione a impegni, dichiarazioni e garanzie da esse assunti; erogazione al cessionario di fondi a sostegno di misure di ristrutturazione aziendale. Dopo l’adozione dei predetti decreti, l’accertamento del passivo dei soggetti in liquidazione ai sensi dell’art. 86 del Testo Unico Bancario (Tub) è condotto con riferimento ai soli crediti non ceduti, retrocessi ai sensi dell’art. 4 o sorti dopo l’avvio della procedura.

Rimane da chiarire la differenza tra Lca e gli altri strumenti di gestione delle crisi bancarie nell’ottica di impatto potenziale del sistema.
Un punto nodale del nuovo quadro regolatorio in materia di disciplina delle crisi bancarie riguarda la scelta, non sempre facile, tra gli strumenti della Lca e della risoluzione: cioè quando si deve procedere alla risoluzione e quando, invece, si può ricorrere alla Lca . Taluni elementi normativi sono indicati sia nella direttiva sia nel decreto di recepimento. Sostanzialmente la risoluzione deve essere disposta quando ormai la Banca d’Italia ha accertato la sussistenza dell’interesse pubblico alla risoluzione. Questo almeno in astratto, perché poi ci deve essere un’autorità che valuti e, quindi, accerti questo interesse pubblico.

Quale percorso si può delineare per una soluzione ragionevole di questa alternativa?
Al riguardo, appare senza dubbio più ragionevole guardare al caso concreto, volta per volta, valutando anche la dimensione territoriale, senza procedere quasi automaticamente soltanto con gli strumenti previsti dalla risoluzione.
Ciò, innanzitutto, perché la Lca ha funzionato benissimo nel nostro ordinamento. Inoltre, occorre ricordare come anche dopo che la banca è andata in risoluzione, è necessario disporre la Lca con riferimento alla struttura che ne residua. Quindi , la risoluzione non è affatto la conclusione del procedimento di gestione della crisi bancaria. Considerato, poi, che la risoluzione non è lo strumento di salvataggio della banca, ma è lo strumento di salvataggio del sistema, solamente quando vi sono effetti sistemici, accertati in concreto, si dovrebbe dar luogo alla risoluzione.

Soffermiamoci sull’aspetto della compatibilità tra Lca e normativa Ue in tema di crisi bancarie.
Nel caso della liquidazione coatta amministrativa di Banca Popolare di Vicenza e di Veneto Banca disciplinata dal decreto-legge 25 giugno 2017, n. 99, occorre ricordare che il 23 giugno 2017 la Banca Centrale Europea ha dichiarato le due banche in condizione di dissesto. Secondo le regole europee, una banca in dissesto ordinariamente viene sottoposta a liquidazione secondo le ordinarie procedure di insolvenza, salvo il caso in cui l’Srb reputi che vi sia un interesse pubblico a sottoporre l’istituto a risoluzione, in quanto la liquidazione ordinaria potrebbe compromettere la stabilità finanziaria, interrompere la prestazione di funzioni essenziali e pregiudicare la tutela dei depositanti (Considerando n. 45 della direttiva 2014/59/Ue, cosiddetta Brrd). Nella medesima data, l’Srb predetto, richiesto di valutare se vi fossero tutti i requisiti per una risoluzione secondo la disciplina europea per i salvataggi bancari sempre ai sensi della direttiva 2014/59/Ue, è giunto alla conclusione che non era possibile dichiarare la risoluzione, in quanto non sussisteva il requisito dell’interesse pubblico. In tali circostanze le regole europee prevedono l’applicazione delle procedure di insolvenza di ciascuno Stato, sotto il controllo della competente autorità nazionale di vigilanza a specifiche condizioni. Quanto alla normativa italiana di recepimento si riconosce sussistente l’interesse pubblico, ove la risoluzione è necessaria e proporzionata per conseguire uno o più obiettivi indicati all’art. 21 del d.lgs. n. 180 del 2015 continuità delle funzioni essenziali dei soggetti in crisi, stabilità finanziaria, contenimento degli oneri a carico delle finanze pubbliche, tutela dei depositanti e degli investitori protetti da sistemi di garanzia o di indennizzo, nonché dei fondi e delle altre attività della clientela. Fuori dal contesto della risoluzione, le regole europee prevedono la possibilità di richiedere l’approvazione della Commissione Ue sull’uso di aiuti pubblici per facilitare la liquidazione.

In questo caso a quale percorso normativo si ricorre?
Ove gli stati membri ritengano necessario prendere in considerazione un intervento pubblico per mitigare gli effetti dell’uscita dal mercato di una banca, trovano quindi applicazione le regole europee in tema di aiuti di Stato, che per il settore bancario sono individuate nella Comunicazione della Commissione Ue del luglio 2013, la quale richiede che i possessori di azioni e di obbligazioni subordinate contribuiscano pienamente ai costi di risanamento, in modo tale che le distorsioni della concorrenza siano limitate.

Nel caso delle due banche venete qual è stata la valutazione delle Autorità Italiane?
Le Autorità italiane, nel caso specifico, hanno ritenuto che la liquidazione delle due banche venete potesse avere un forte impatto sull’economia reale delle regioni in cui esse erano maggiormente operative. Il Governo ha, dunque, ritenuto necessario applicare la normativa del Tub, che prevede agli artt. 80 e segg. l’avvio della procedura di Lca e contestualmente l’adozione di misure di aiuto pubblico volte a sostenere una gestione ordinata della crisi delle due banche, nel contesto di una speciale procedura d’insolvenza. Le Autorità italiane hanno, quindi, notificato alla Commissione Europea il piano di aiuti per facilitare la liquidazione di BPVi e Veneto Banca, poi approvato dalla Commissione.

Quali sono stati i passi successivi? E quali le valutazioni conclusive della Commissione?

Nel dettaglio, lo stato italiano ha inteso supportare la vendita e l’integrazione degli asset, così come il trasferimento dei dipendenti, ad Intesa Sanpaolo. Secondo quanto riportato dal Commissario europeo, i possessori di azioni e i creditori junior hanno pienamente contribuito al risanamento, così riducendo i costi a carico dello Stato, mentre i depositanti rimangono pienamente tutelati. Tali misure, come affermato dal Commissario, contribuiranno a rimuovere 18 miliardi di crediti deteriorati dal sistema bancario italiano, sostenendo così il suo consolidamento. In definitiva, le misure consistono, anzitutto, nella vendita di parte delle attività delle due banche a Intesa Sanpaolo, ivi incluso il trasferimento del relativo personale. Sotto il profilo finanziario, poi, le misure adottate dal Governo per garantire la continuità dell’accesso al credito da parte delle famiglie e delle imprese, nonché per la gestione dei processi di ristrutturazione delle banche in liquidazione si sono concretizzate in iniezioni di liquidità pari a 4,8 miliardi di euro. A questa cifra vanno aggiunti circa 400 milioni, quale eventuale costo da sostenere per le garanzie prestate dallo Stato sugli impegni delle banche in liquidazione, per un ammontare massimo di circa 12 miliardi di euro. La Commissione ha ritenuto che tali misure fossero in linea con la regolamentazione europea in materia di aiuti di stato alle banche e, in particolare, con la citata Comunicazione della Commissione del luglio 2013 sugli aiuti di Stato al settore bancario; in quanto gli attuali possessori di azioni e di obbligazioni subordinate hanno pienamente contribuito ai costi del risanamento, riducendo così il costo dell’intervento per lo Stato. Inoltre per la Commissione sia le garanzie, sia gli apporti di capitale sono coperti dai crediti di rango più elevato vantati dallo Stato italiano sulle attività comprese nella massa fallimentare e conseguentemente il costo netto per il nostro Paese sarà nettamente inferiore all’importo nominale dei provvedimenti previsti. Infine, nel giudizio della Commissione il soggetto acquirente è stato scelto attraverso una procedura aperta, equa e trasparente, gestita interamente dalle autorità italiane, che hanno assicurato la vendita degli asset secondo la migliore offerta ricevuta, non configurandosi, quindi, un aiuto di stato.

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