La sinergia pubblico-privato per far ripartire l’economia

U n progetto per l’Italia del futuro.

Che passi dalla prevenzione delle catastrofi naturali, la realizzazione di infrastrutture che puntino su rinnovabili e banda ultra larga. Ma anche dal recupero di zone degradate come le periferie delle città metropolitane. Lo afferma Carlo Malinconico, fondatore dello studio legale Malinconico, docente universitario e avvocato esperto in tutti i rami del diritto amministrativo con un trascorso da avvocato dello stato e consigliere di stato.

A Le Fonti Legal, in particolare, ha spiegato in che modo è possibile ipotizzare una ripartenza dell’economia italiana sfruttando gli strumenti di investimento a disposizione dello stato, attraverso anche la sinergia pubblico-privato. Vediamo cosa è emerso.

Ci troviamo di fronte a una nuova emergenza che provocherà ulteriori danni all’economia italiana. In che modo è possibile ipotizzare una ripartenza sfruttando gli strumenti di investimento a disposizione dello Stato?
Occorre far sì che le risorse provenienti dall’ampliamento del debito pubblico siano concentrate su obiettivi strategici e non dispersi in una serie di interventi a pioggia, che – per quanto comprensibili per affrontare esigenze contingenti di famiglie e imprese – non generino un flusso di investimenti che agiscano come volano per l’intera economia. A parte gli interventi di sostegno alle categorie produttive più gravemente incise dai provvedimenti di contenimento della pandemia, occorre avere un progetto per l’Italia del futuro. È l’occasione per affrontare temi quali la prevenzione delle catastrofi naturali, cui il nostro Paese è ciclicamente esposto (alluvioni, edilizia antisismica, regime dei corsi d’acqua e rimozione di situazioni di pericolo preannunciato, e così via), la realizzazione di infrastrutture e la manutenzione di quelle esistenti, specie con riferimento al ciclo dell’acqua e alle energie rinnovabili, infrastrutture tecnologiche come la banda ultra larga, il recupero di zone degradate come le periferie delle città metropolitane. Per realizzare questi obiettivi, è certamente auspicabile il ricorso al debito pubblico, ma dopo questa iniziale euforia di risorse provenienti (o comunque promesse) dagli strumenti europei, ci si avveda realisticamente che il debito pubblico potrebbe diventare insostenibile, una volta usciti dall’emergenza sanitaria. A questo riguardo, sarà importante la strategia che il Governo adotterà per i piani del next generation EU. Benché nel nostro Paese i condizionamenti dell’Europa sull’uso delle risorse che, con il finanziamento di obbligazioni emesse dalla Commissione europea, saranno messi a disposizione in particolare dell’Italia, appaiono non molto popolari. Essi invece, sono non solo necessari, ma anche opportuni per evitare che spinte provenienti da varie categorie economiche nazionali, siano impiegati in modo non strategico. Inoltre, sarà importante per non gravare eccessivamente sul debito pubblico che, non dimentichiamolo, grava sulle future generazioni, si dia fin d’ora corso allo studio di modalità che il nostro Paese dovrebbe proporre agli altri Stati membri dell’Unione europea per una revisione definitiva dei parametri finora utilizzati per il Fiscal compact, per ora è solo sospeso dalla Commissione europea per la durata della pandemia. Inoltre occorre utilizzare al meglio strumenti che nel nostro sistema stentano a decollare, come il partenariato pubblico-privato.

Entrando nel dettaglio, in quali ambiti funziona meglio la sinergia pubblico-privato?
La sinergia pubblico-privato può dare i suoi frutti specie nel settore delle infrastrutture e dei servizi pubblici, in considerazione del fatto che il partenariato pubblico-privato deve conciliare le esigenze del pubblico interesse con le aspettative dell’investimento fatto dai privati. In particolare, la concessione di lavori pubblici (nota anche come concessione di costruzione e gestione) e il project financing potrebbero realizzare questi obiettivi. Tuttavia, le realizzazioni che addossano l’investimento di strutture e servizi pubblici alle imprese, in cambio della possibilità di sfruttare i proventi dell’attività realizzata attraverso le strutture stesse, si trovano in una situazione di accentuata crisi. Non c’è dubbio che innanzitutto si riscontra una certa diffidenza delle amministrazioni pubbliche ad avvalersi di questi strumenti. La ragione è presto detta: nel corso degli anni, colpevolmente, le pubbliche amministrazioni sono state private di quadri efficienti, soprattutto nel settore tecnico, sicché per le pubbliche amministrazioni controllare queste iniziative, per indirizzarle all’interesse pubblico, diventa particolarmente arduo, specie in vista di pesanti responsabilità contabili per danno erariale. Molto spesso, infatti, il partenariato pubblico-privato richiede competenze in materia economica, per la valutazione di business plan, sia in fase di scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, dove spesso si reclama da parte delle imprese private il sopravvenuto sbilanciamento del business plan iniziale e la necessità del suo riequilibrio. Da ciò la diffidenza delle amministrazioni pubbliche rispetto a tali strumenti, aggravata dal ripetuto intervento a questo riguardo del legislatore con ripetute modifiche al codice degli appalti. Occorrerebbe rimuove questi fattori negativi per incentivare il ricorso a questi strumenti. Inoltre, anche recenti luttuosi eventi hanno evidenziato la necessità di una costante manutenzione di queste infrastrutture, per evitare che dalle amministrazioni pubbliche si valuti troppo sbilanciato l’assetto degli interessi in favore del privato. Ma, anche a questo proposito, servirebbe una maggiore competenza tecnica ed economica delle amministrazioni pubbliche e un ruolo più efficace delle autorità di regolazione, che finora è purtroppo mancato.

Lo strumento del project financing ha vissuto fasi alterne: quali criticità sconta in questo momento e perché potrebbe essere uno strumento utile per far ripartire l’economia?
Il project financing potrebbe, effettivamente, convogliare risorse di privati per la realizzazione di opere o servizi di pubblica utilità. Purtroppo, tuttavia, questo strumento finora nel nostro ordinamento non ha avuto l’applicazione auspicabile. Come detto, la scelta di ricorrervi comporta un’assunzione di responsabilità da parte della pubblica amministrazione in un confronto con il privato imprenditore che rischia di essere impari. Da ciò il sospetto nei confronti di questo strumento e la difficoltà delle pubbliche amministrazioni ad accettarlo. Le pubbliche amministrazioni temono di essere eccessivamente condizionate dalla maggiore intraprendenza dell’imprenditore privato, anche per l’eventualità che quest’ultimo faccia un’offerta competitiva per assicurarsi la gara e poi, invece, ricorra a molteplici obiezioni per riequilibrare a suo vantaggio l’equilibrio del rapporto inciso dalle condizioni offerte in sede di gara. In effetti, il project financing è stato applicato in un numero molto limitato di casi. Il nostro Studio legale ha affiancato pubbliche amministrazioni per la realizzazione e la gestione di strutture sanitarie e sportive. È un vero peccato che la regolazione di questo istituto non sia stata debitamente affrontata, eventualmente affiancando le pubbliche amministrazioni con strutture inizialmente previste. C’è, purtroppo, il sospetto che l’istituto non sia agevolato perché consente al privato imprenditore di ottenere una remunerazione del capitale investito nella realizzazione e nella gestione. Anche l’eccessiva varietà di procedure destinate all’applicazione del project financing costituisce una remora per le pubbliche amministrazioni, al pari della instabilità del quadro normativo di riferimento. Eppure, come s’è detto, l’istituto potrebbe essere un utile strumento per la realizzazione e la gestione di pubbliche strutture senza gravare eccessivamente sul debito pubblico in periodi di scarsità di risorse finanziarie.

L’articolo completo sull’ultimo numero di Le Fonti Legal

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